नागरिक सेवा बन्न नसकेको निजामती सेवा

राज्यको उत्पत्तिदेखि नै नागरिक सेवा अस्तित्वमा हुन्छ । आफ्ना नागरिकलाई राज्यले सेवा प्रवाह गर्न निश्चित संयन्त्र बनाएको हुन्छ । तर, यसका विभिन्न तौरतरिकाहरू हुन्छन् । कुनै पनि देशको नागरिक सेवाको आधार उक्त समाजका परम्परागत मूल्यमान्यता, चालचलन, अङ्गीकार गरिएका संस्कृति र रीतिरिवाज हुन् ।

नेपालको नागरिक सेवालाई निजामती सेवा भन्ने गरिन्छ । नेपालको निजामती सेवाका आधार पूर्वीय दर्शन, वैदिक मूल्यमान्यता, परम्परादेखि चल्दै आइरहेका रीतिरिवाज, चालचलन र बदलिँदो युगअनुसार समाजको आवश्यकता हुनुपर्ने हो । तर नेपालको निजामती सेवामा उल्लिखित आधारहरूको अभाव देखिन्छ ।

कुनै पनि सरकार र देश कति असल र खराब छ भनेर छुट्टयाउने मानक त्यो देशको नागरिक सेवा हो ।

वैदिक मूल्यमान्यताहरूद्वारा सम्पूर्ण राज्य संयन्त्र सञ्चालन हुनुपर्ने हो । तर, नेपालको राज्य संयन्त्रमा वैदिक मूल्यमान्यताहरूलाई अनुशरण गरिएको पाइँदैन । हाम्रो पहिचान र अस्तित्वका लागि हाम्रा कला, संस्कृति, मूल्यमान्यता र पूर्वीय सभ्यताका दीर्घकालिक दृष्टिकोणहरूको सम्बद्र्धन गर्न अत्यावश्यक छ । यसको सम्बर्द्धन गर्ने बलियो आधार राज्य संयन्त्रमा यसको प्रयोग नै हो ।

नागरिक सेवा नागरिकलाई राज्यसँग जोड्ने कसी भएकोले नेपालको नागरिक सेवामा परेको पाश्चात्य प्रभावलाई न्युनीकरण गर्न पूर्वीय दर्शनका मूल्यमान्यता स्थापित गर्नु आजको आवश्यकता हो ।

नेपालमा प्रयोग गरिएको निजामती सेवाको अङ्ग्रेजी Civil Service, Civil Servant हो, जसको विश्वव्यापी समान भाव र अर्थ हुन्छ । नेपालबाट प्रकाशित विभिन्न लेख तथा प्रकाशनहरूमा ‘निजामती सेवा’ को अङ्ग्रेजी अनुवाद Civil Service र सार्वजनिक सेवाको Public Service उल्लेख गरिएको पाइन्छ ।

नेपाली शब्दकोष, विकीपिडियामा उल्लिखित परिभाषा, बेलायत र अमेरिकालगायत लगभग विश्वका अधिकांश देशहरुले गरेका कानुनी व्यवस्थामा नागरिक प्रशासनको सारसंक्षेप नागरिक सेवा प्रवाह गर्नु हुन्छ ।

निजामती सेवाको प्रयोग कहिलेबाट भयो ?

बेलायतको अक्सफोर्ड र क्याम्ब्रिज विश्वविद्यालयको ठुलो हिस्सा Classics/History अध्ययन गर्ने विद्यार्थीले ओगटेको हुँदा त्यहाँको नागरिक प्रशासनमा परम्परागत सामान्यज्ञ अवधारणाको प्रभाव पर्‍यो।

सत्रौं शताब्दीसम्म विशेषज्ञमाथि सामान्यज्ञ अवधारणा विश्वव्यापी नै प्रभुत्वमा रह्यो । भारतीय उपमहाद्वीपमा बेलायती उपनिवेशसँगै भारत, पाकिस्तान, बंगलादेशलगायत नेपालको सार्वजनिक प्रशासनमा सामान्यज्ञ अवधारणाले प्रभुत्व जमाउन सफल भएको देखिन्छ ।

अमेरिकामा १८८१ मा लागुभएको The Pendleton Civil Service Reform Act ले Spoil System विस्थापित गरेदेखि नै Merit System मार्फत विशेषज्ञ अवधारणा लागू भएको देखिन्छ ।

केही वर्षयता हाम्रो संस्कृति, मूल्य र मान्यताहरूमाथि पाश्चात्य प्रभाव बढ्दो छ ।

उता बेलायतले १९६८ मा फुल्टन आयोगमार्फत नागरिक सेवाका सबै क्षेत्रमा व्यावसायिकताको विकास गर्नुपर्ने सिफारिस गरेपश्चात त्यहाँ पनि विशेषज्ञ अवधारणाले प्रवेश पायो । अमेरिकाबाट विकसित विशेषज्ञ अवधारणालाई बेलायतले पनि आत्मसात् गरेपछि विश्वका धेरै देशहरूको सार्वजनिक प्रशासनमा विशेषज्ञ अवधारणाले प्रभुत्व जमाएको देखिन्छ ।

तर नेपालको नागरिक सेवाले विश्वव्यापी हुँदै गइरहेको विशेषज्ञ अवधारणालाई अहिलेसम्म आत्मसात् गर्न सकेको देखिँदैन । नेपालको राजनीतिक नेतृत्व सार्वजनिक प्रशासनको महत्त्व र यसले पार्ने प्रभावका विषयप्रति बेखबर रहने र कर्मचारीतन्त्रको नेतृत्वमा सामान्यज्ञहरूको हावी रहेको कारण परिवर्तनशील विश्वका समयसापेक्ष मूल्यमान्यता यहाँ फस्टाउन सकेन ।

हाल सङ्घीयतामा पनि नेपालमा सामान्यज्ञ अवधारणा प्रोत्साहित गराइदै छ । विशेषज्ञमाथि सामान्यज्ञ हावी हुँदा जनशक्ति बाहिर पलायन हुने, अयोग्यहरूको हालीमुहाली भई सार्वजनिक प्रशासन द्वन्द्वग्रस्त हुने गर्छ ।

नागरिक सेवा तथा प्रशासनको विषयमा कलम चलाउँदा ‘निजामती सेवा’ को प्रयोग बढी भएको पाइन्छ । निजामती शब्द नेपाली जनमानसमा भिजेको शब्द होइन । प्राचीन नेपालको नागरिक सेवाको इतिहास पल्टाउँदा निजामती शब्द प्रयोग भएको पाइँदैन ।

यहाँसम्म कि राणा शासनकालमा समेत निजामती शब्दको खासै प्रयोग भएको पाइँदैन । नेपाली बृहत् शब्दकोषअनुसार अरबी शब्द ‘निजामत’ मा ‘ई’ प्रत्येय लागेर निजामती शब्दको गठन भएको हो । अरबी शब्द ‘निजामत’को अर्थ आजभोलि ‘अरूभन्दा फरक, चम्किलो तारा’ हुन्छ ।

सन् १५२६ मा अरेबियाबाट आएका बाबरले दिल्लीका सम्राट इब्राहिमलाई पराजित गरी स–साना मुस्लिम राज्यहरूको एकीकरण गरी भारतमा मुगल साम्राज्यको जग बसालेका थिए ।

मुगल शासनअघि भारत वर्षमा मुस्लिम शासन थियो । मुगल साम्राज्यको चर्को दमन सहन नसकेर त्यहाँका हिन्दू र केही मुस्लिमहरू नेपाल प्रवेश गरेका थिए । ब्रिटिस उपनिवेशबाट भारत स्वतन्त्र भएपछि नेपालको राजनीतिक तथा प्रशासनिक संयन्त्रमा भारतको उल्लेख्य प्रभाव रहेको छ ।

तसर्थ अरबदेखि भारत हुँदै निजामती शब्द नेपालमा प्रचलित भएको मान्न सकिन्छ ।

राज्यको उत्पत्तिसँगै नागरिक सेवाको उत्पत्ति हुन्छ तर नेपालको लिखित इतिहास लिच्छविकालदेखि सुरु हुन्छ । भनिन्छ, लिच्छवीकाल नेपालको स्वर्ण युग थियो ।

लिच्छवीकालमा केन्द्रीयस्तरमा महाप्रतिहार, प्रतिहार, सामन्त, महासामन्त, सर्वदण्डनायकजस्ता अधिकारीहरू स्थानीय तहमा पाञ्चाली (व्यक्तिहरूको समूह) बाट प्रशासन सञ्चालन गरिन्थ्यो । मल्लकालमा उमराओ, भण्डारनायक, टक्सारी, चरिदार, कोतवाल, महापात्र, उमराव, मुखिया आदिजस्ता पदहरूबाट देशको प्रशासन सञ्चालन गरिन्थ्यो र यहाँसम्म पनि निजामती शब्दको प्रयोग भएको पाइँदैन ।

पहिलो चोटि निजामती र सैनिक प्रशासन दुई बेग्लाबेग्लै अङ्गबाट गरिने कार्य राणाकालमा सुरु भए पनि निजामती शब्दको उच्चारण भएको पाइँदैन । राणाकालमा नागरिक सेवा प्रशासनका प्रमुख चिफ साहेब र सैनिकतर्फ लाठसाहेब प्रमुख हुने व्यवस्था भयो । सर्वसाधारणका लागि बडाकाजी माथिका पदहरूमा बन्देज लगाइएको थियो । प्रधानमन्त्री नै नागरिक सेवाको माथिल्लो पद मानिन्थ्यो ।

हाल स्थानीय तहमा जनशक्तिको चरम अभाव छ । भएका जनशक्ति वृत्त, विकासको बन्धक बनेर तड्पिरहेका छन् ।

चौतारा, मुख्तियार, भारदार, बडाकाजी, काजी, सरदार, सुब्बा, खरिदार, कप्तान, मिरमुन्सी, उमराओ, जमदार, लाजिमा, अघई, प्रधान, धर्माधिकार, पुरोहित, बहिदार, नौसिदा, सिपाही, टहलुवा लगायतका पदहरू राणाकालका केन्द्रदेखि स्थानीय तहसम्म सेवा प्रवाहका लागि प्रचलनमा आएका पदहरू थिए ।

नेपालमा विक्रम सम्वत २००७ मा भएको राजनीतिक परिवर्तनपछि मोहन सम्शेरको नेतृत्वमा राजा, राणा र नेपाली काङ्ग्रेस सम्मिलित सरकार बन्यो ।

२००८ सालमा मोहन सम्शेरको राजीनामासँगै राजा त्रिभुवनले २००७ सालको विद्रोहको सरगमबाट ठूलो दलको रुपमा उदाएको नेपाली काङ्ग्रेसका तत्कालीन सभापति मातृकाप्रसाद कोइरालालाई प्रधानमन्त्रीमा नियुक्त गरे । जहाँनीय शासनमा आधारित नेपालको सार्वजनिक प्रशासन बहुदलीय प्रतिस्पर्धामा आधारित राजनीतिक प्रणालीका लागि उपयुक्त हुनै सक्दैनथ्यो ।

अतः नेपालको प्रशासनिक संरचनामा आमूल परिवर्तनको खाँचो महसुस गरियो । २००९ सालमा मातृकाप्रसाद कोइराला सरकारको निमन्त्रणामा भारतीय प्रशासनविद् एमएन बुचको नेतृत्वमा के.पी.माथ्रनी र ए.के.आनन्द तीनजना भारतीय प्रशासनविद् बोलाइयो । बुचको नेतृत्वमा नेपालका दुईजना प्रशासनविद् कानुन तथा न्याय मन्त्रालयका सचिव तिलक सम्शेर राणा र अर्थ मन्त्रालयका सचिव हिमाल सम्शेर राणा सम्मिलित गराएर नेपालको नागरिक सेवाको रुपरेखा कोर्न लगाइयो ।

यद्यपि नेपाल सरकारको वैधानिक कानुन २००४ मा दरखास्त परिषद् र नेपालको अन्तरिम शासन विधान २००७ मा पब्लिक सर्भिस कमिसन (लोकसेवा आयोग) को व्यवस्था गरिएको थियो । जसको मर्म नागरिक सेवाको व्यवस्था गर्नु रहेको थियो ।

२००९ सालमा तयार भएको बुच आयोगको प्रतिवेदनमा Civil Admistration शब्दले नेपालको नागरिक सेवालाई संवोधन गरिएको छ । २००७ सालमा राजा त्रिभुवनबाट जारी भएको नेपालको अन्तरिम शासन विधानमा पब्लिक सर्भिस कमिसन (लोकसेवा आयोग) को व्यवस्था गरियो ।

अन्तरिम विधानमा पब्लिक कमिसनको कर्तव्य उल्लेख गर्ने क्रममा ‘निजामती’ शब्द उल्लेख गरिएको छ । जसमा ‘निजामती कर्मचारी’ को सट्टा ‘निजामती दर्जा र नोकरी, निजामती नोकरी र पदहरू र निजामती जागिरदार’ शब्दावली प्रयोग भएको छ ।

नेपालमा उपलब्ध दस्तावेजहरूमा निजामती शब्दलाई लिपीबद्ध गर्ने सम्भवतः सबैभन्दा पुरानो दस्तावेज नेपालको अन्तरिम शासन विधान, २००७ हो । त्यसपछि ऐन, नियमावली, प्रतिवेदन र पुस्तकहरूमा निजामती शब्दको प्रयोग भए पनि आजसम्म यो शब्द जनमानसमा भिजेको पाइँदैन ।

पढे लेखेकाहरूका लागि भने निजामती चलनचल्तीको शब्द बनिसकेको छ । बुच आयोगपछि २०१३ सालमा तत्कालीन प्रधानमन्त्री टंकप्रसाद आचार्यको अध्यक्षतामा प्रशासन पुनर्गठन आयोग गठन भयो । प्रशासन पुनर्गठन आयोगको प्रतिवेदनको सुझावअनुसार २०१३ सालमा नै निजामती सेवा ऐन र नियमावली जारी गरिए ।

त्यसपछि नेपाल अधिराज्यको संविधान २०१५ को भाग ७ अन्तर्गत दफा ५९ मा लोकसेवा आयोगको व्यवस्था गरेको छ । लोकसेवा आयोगको कर्तव्यअन्तर्गतका हरेक बुँदामा निजामती सेवा वा कर्मचारीको उल्लेख संवैधानिक व्यवस्था गरियो । नेपाल अधिराज्यको संविधान २०१९ को धारा ७७ मा र २०४७ को संविधानको धारा १०१ मा समेत लोकसेवा आयोगको व्यवस्था गरियो ।

नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ बमोजिम निजामती सेवा ऐन, २०४९ जारी भयो र हाल सोही ऐन कार्यान्वयनमा छ ।

नेपालको संविधान २०७२ धारा २४३ मा निजामती सेवालाई प्रष्टीकरण नै गरेर संवैधानिक व्यवस्था गरिएको छ । जसको स्पष्टीकरणमा भनिएको छः “निजामती सेवाको पद भन्नाले सैनिक वा नेपाल प्रहरी वा सशस्त्र प्रहरी बल, नेपालको कर्मचारीको सेवाको पद तथा निजामती सेवाको पद होइन भनी ऐन बमोजिम तोकिएको अन्य सेवाको पद बाहेक नेपाल सरकारका अरू सबै सेवाको पद सम्झनु पर्छ ।”

आश्चर्य यो छ कि हाल नेपालको संविधान २०७२ कार्यान्वयनका छ तर नागरिकलाई राज्यको सेवा प्रवाह गर्ने ऐन नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ बमोजिम छ ।

नेपालको नागरिक सेवाको पृष्ठभूमि हेर्दा निकै लामो इतिहास छ । लिच्छवीकालदेखि नै नेपालको नागरिक सेवामा विकेन्द्रीकरणको अभ्यास गर्न खोजिएको देखिन्छ । विकेन्द्रीकरणको अर्थ राज्यका सेवा सुविधाहरूसम्म नागरिकको पहुँचलाई सहज बनाउने एउटा प्रणाली हो ।

तर, अझै पनि नेपालको नागरिक सेवा विकेन्द्रीकरण हुन नसकेको जनगुनासो सुनिन्छ । देशमा सुशासन बहाली हुन नसकेको र भ्रष्टाचार मौलाएको आरोप सुन्न पाइन्छ । राज्यको सेवा प्रवाहमा नागरिक सन्तुष्टि पर्याप्त छैन । नागरिक गुनासो, असन्तुष्टि र जनआक्रोश सुन्दा नेपालको निजामती सेवामा (नागरिक सेवा) आमुल परिवर्तनको खाँचो देखिन्छ ।

नेपालको राजनीतिक प्रणालीमा धेरै पटक परिवर्तन भयो । २००७, २०१७, २०४६ र २०६२/०६३ गरी विगत सात दशक अवधिमा चारपटक राजनीतिक व्यवस्थामा परिवर्तन भएको छ । तर नागरिक सेवालाई जनमुखी बनाउने गरी कुनै सुधार हुन सकेन । प्रशासन सुधारका नाममा दर्जनौं आयोगहरू गठन गरिए, प्रतिवेदनहरू तयार भए । तर, मुलुकको सार्वजनिक प्रशासन तथा नागरिक सेवामा तात्विक सुधार आउन सकेन ।

राजनीतिक प्रणाली असफल भएर नयाँ व्यवस्था लागु हुनुको प्रमुख कारण नागरिक सेवा असफल हुनु हो तर यो महत्त्वपूर्ण विषयलाई नजरअन्दाज गरियो । नेपालको विकास, समृद्धि र उन्नतिका लागि सुधार हुनैपर्ने विषय नागरिक प्रशासनमा सुधार हो । नेपालको नागरिक प्रशासन द्वन्द्वग्रस्त देखिन्छ ।

विशेषज्ञ जनशक्तिमाथि सामान्यज्ञ जनशक्ति हावी देखिन्छ । चिकित्सक, इन्जिनियर, कृषि, वन तथा वातावरण विज्ञ आदि जनशक्ति प्रशासनिक क्षेत्रको जनशक्ति मातहतमा कार्य गर्नुपर्दछ । जनताको नजिक रहेर स्थानीय तहमा काम गर्ने जनशक्तिलाई हेलाको दृष्टिले हेरिन्छ ।

स्वास्थ्य क्षेत्रामा विशेषज्ञ सेवा दिने जनशक्तिको अवस्था सम्मानजनक छैन । आजको मानव विश्व जनशक्ति हो तर नेपालको नागरिक प्रशासनमा सबै प्रकारका जनशक्तिलाई क्षमता प्रदर्शनको अवसर छैन । क्षमतालाई जहाँको तहीँ सुकाउने गरी ऐन कानुनहरू जारी गरिएका छन् । नागरिक सेवामा बौद्धिक श्रम गर्ने नेपालको जनशक्ति अवसर पाउने हो भने विदेशमा कठिन शारीरिक श्रमका लागि लालायित हुने अवस्था विद्यमान छ ।

संविधानको धारा १६ मा नागरिकलाई सम्मानपूर्वक बाँच्न पाउने हक लेखिएको छ तर नागरिकलाई सेवा दिने राष्ट्रसेवकहरूलाई सम्मान र अपमानजनक कानुनी प्रावधानले विभेद गरिएको छ । संविधानको धारा १८ मा समानताको हक उल्लेख छ तर मौजुदा कानुनले राष्ट्रसेवक–राष्ट्रसेवकबिच असमानताको खाडल खनिएको छ ।

नेपालको नागरिक प्रशासनमा समस्या र सुधारको विषयमा धेरै विद्वानहरूले कलम चलाएका छन् । तर, सबैको निष्कर्षमा समानता देखिन्छ । समस्या समाधानका लागि सैद्धान्तिक र अमूर्त सुझाबको बाहुल्यता देखिन्छ ।

धेरैजसो लेखकहरूले नेपालको नागरिक सेवा तथा सार्वजनिक प्रशासनका क्षेत्रमा कलम चलाए पनि राष्ट्रसेवकहरूमाथि मौजुदा कानुनले थोपरेको असमानता र विभेदप्रति मौनता पाइन्छ । भाषा, शिक्षा, न्याय व्यवस्था र नागरिक प्रशासन पाश्चात्य संस्कृतिबाट अतिक्रमण हुँदा समेत यस विषयमा कलम चलेको पाइँदैन ।

नेपाली समाजमा पूर्वीय संस्कृतिका मूल्यमान्यताहरु ओझेलमा पर्दै जाँदा पाश्चात्य संस्कृतिमाथि खबरदारी गर्ने साहसको लगभग अभाव देखिन्छ । निजामती सेवा, सार्वजनिक प्रशासन, सार्वजनिक सेवा, नागरिक प्रशासन, नागरिक सेवा जे जति नामबाट पुस्तक लेखन र शोध अनुसन्धान भएका छन् त्यसमा पूर्वीय दर्शनका मूल्यमान्यताको शून्यता छ ।

२०७२ सालमा नयाँ संविधान जारी भइसक्दासमेत निजामती सेवा ऐन, २०४९ विस्थापन हुन भएको छैन र हाल सोही कार्यान्वयनमा छ । संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको प्रथम पाँचवर्षे कार्यावधि सकिएर दोस्रो कार्यकालका लागि निर्वाचन सम्पन्न भईसक्दा समेत सङ्घीय निजामती सेवा ऐन जारी भएको छैन ।

तर स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ लाई स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले प्रतिस्थापन गरी हाल कार्यान्वयनमा छ । अचम्मलाग्दो त के छ भने नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ खारेज भई नयाँ संविधान लागुभएको छ तर २०४७ को संविधानअन्तर्गत बनेको निजामती सेवा ऐन, २०४९ कार्यान्वयनमा रहेको छ ।

त्यस्तै २०४७ को संविधान अन्तर्गत बनेको स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ खारेज भई स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ कार्यान्वयनमा आउँदा स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन २०५५ अनुसार जारी भएको स्थानीय स्वायत्त शासन नियमावली, २०५६ कार्यान्वयनमा रहेको छ ।

हाम्रो यो अभ्यासले संविधानभन्दा ऐन र ऐनभन्दा नियमावलीको मर्यादा माथि रहेको विरोधाभास अवस्था देखिन्छ ।

स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन खारेज भए पनि करिब दुई दशकसम्म देशले यसको उपयोग गरेको पाइन्छ । तसर्थ यहाँ यो ऐनको चर्चा गर्नु सान्दर्भिक देखिन्छ । स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ को प्रस्तावना नै ‘विकेन्द्रीकरण’बाट सुरु भएको छ ।

लेखिएको छः ‘विकेन्द्रीकरणको माध्यमद्वारा सार्वभौमसत्ता सम्पन्न जनतालाई शासन प्रक्रियामा आधिकाधिक मात्रामा सम्मिलित हुने अवसर जुटाई प्रजातन्त्रका लाभहरूको उपभोग गर्न सक्ने व्यवस्था गर्न……….वाञ्छनीय भएकोले श्री ५ महाराजाधिराज वीरेन्द्र वीर विक्रम शाहदेवको सत्ताइसौं वर्षमा संसदले यो ऐन बनाएको छ ।’

सोही ऐनको दफा २४१ मा ऐनको उद्देश्य, नीति तथा व्यवस्थाअनुरूप कार्यहरू सम्पादन भएका छन् वा छैनन् त्यसको अनुगमन गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा ‘विकेन्द्रीकरण कार्यान्वयन तथा अनुगमन समिति’ को व्यवस्था रहेको छ ।

सो दफाको उपदफा (३) मा उक्त विकेन्द्रीकरण कार्यान्वयन तथा अनुगमन समितिले आफूले अनुगमन गरेको प्रतिवेदन प्रतिनिधिसभाको सम्बन्धित समितिसमक्ष पेस गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । तर स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ को अवधिसम्म यो बैठक एक पटक पनि बसेको अभिलेख छैन ।

ऐनको मर्मअनुसार राज्यको स्रोत, साधन र प्रशासन संयन्त्र विकेन्द्रित भयो वा भएन भन्ने सन्दर्भमा हालसम्म कुनै पनि शोध अनुसन्धान भएको देखिँदैन । त्यस्तै स्थानीय स्वायत्त शासन ऐनको दफा २४८ मा प्रशासनिक संयन्त्रको व्यवस्था छ । दफा २५५ मा प्रशासनिक संयन्त्रलाई चुस्तदुरुस्त बनाउने प्रयोजनका लागि ऐनद्वारा स्थानीय सेवा गठन हुने व्यवस्था रहेको छ ।

तर, सो ऐनको पूरा अवधिसम्म स्थानीय सेवा गठन हुन सकेन, सरकारले कानुनविपरीत केन्द्रीय प्रशासनका कर्मचारीहरू स्थानीय तहमा खटाइरह्यो । सरकारको यो कार्य विकेन्द्रीकरणको उपहास हुने गरी गैरकानुनी थियो । यो विषयमा हालसम्म लेखिएको एउटा पनि सन्दर्भ सामग्री भेटिँदैन ।

निजामती सेवा ऐन र स्थानीय स्वायत्त शासन ऐनलाई एकअर्काको विरोधी र एउटै भूगोलमा परस्पर अमिल्दा विषयजस्तो व्यवहार गरियो । नेपालको व्यवास्थापिका संसदलाई सार्वभौम संसदको रूपमा गर्व त गरिन्छ तर एउटै व्यवस्थापिका संसदबाट पारित ऐन कानुनबाट तमाम असमानताको शासन अख्तियार गरियो र आज पनि देश यो समस्याबाट ग्रुजिरहेको छ । यो विषय समेत ओझेलमा परेको देखिन्छ ।

नेपालको संविधानको धारा २४२ मा लोकसेवा आयोगको व्यवस्था छ । लोकसेवाको संवैधानिक व्यवस्थाले नागरिक प्रशासनको व्यवस्थालाई समेत संवैधानिक व्यवस्था गरिएको मान्न सकिन्छ ।

धारा २४३ को उपधारा (१) मा निजामती सेवाको पदमा नियुक्तिका लागि उपयुक्त उम्मेदवार छनौट गर्न परीक्षा सञ्चालन गर्नु लोकसेवा आयोगको कर्तव्य हुनेछ भनिएको छ । ‘निजामती सेवाको पद’लाई प्रस्ट्याउने सन्दर्भमा सोही उपधाराको स्पष्टीकरणमा लेखिएको छः ‘यस धाराको प्रयोजनका लागि निजामती सेवाको पद भन्नाले सैनिक वा नेपाल प्रहरी वा सशस्त्र प्रहरी बल, नेपालको कर्मचारीको सेवाको पद तथा निजामती सेवाको पद होइन भनि ऐनबमोजिम तोकिएको अन्य सेवाको पद बाहेक नेपाल सरकारका अरू सबै सेवाको पद सम्झिनु पर्छ ।’

संविधानमा निजामती सेवाका पदलाई यसरी परिभाषित गरिएको छ तर स्थानीय सरकार अन्तर्गतका सरकारी पदहरूलाई हालसम्म निजामती स्वीकार गरिएको छैन । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले यस्ता पदहरू निजामती होइनन् भनेर पनि उल्लेख गरेको छैन । निजामती पदहरू नागरिक सेवाका पद हुन् वा होइनन् ? स्थानीय सरकारका सरकारी पदहरू निजामती नहुनुको कारण के हो ? यस विषयमा कुनै पनि शोध भएको देखिँदैन ।

संविधानको धारा २४४ मा प्रदेश लोकसेवा आयोग सम्न्धी व्यवस्था गरिएको छ । धारा २४४ को उपधारा (२) मा प्रदेश लोकसेवा आयोगको गठन, काम, कर्तव्य र अधिकार प्रदेश कानुनबमोजिम हुने उल्लेख छ ।

उपधारा (३) मा उपधारा (२) को प्रयोजनका लागि संघीय संसदले कानुन बनाई आधार र मापदण्ड निर्धारण गर्नेछ, भनिएको छ । हालसम्म कुनै पनि प्रदेश लोकसेवा आयोगले संविधानको धारा २४४ को उपधारा (२) बमोजिम काम, कर्तव्य र अधिकारको उपयोग गरेको पाइँदैन अर्थात् कुनै पनि प्रदेशका कानुन बनेका छैनन् ।

यसको प्रमुख कारण सङ्घीय संसदले प्रदेश कानुनको आधार र मापदण्ड निर्धारण गरेको छैन । हाल स्थानीय तहमा जनशक्तिको चरम अभाव छ । भएका जनशक्ति वृत्त, विकासको बन्धक बनेर तड्पिरहेका छन् । संविधान र कानुनमा जनशक्तिको वैज्ञानिक व्यवस्थापन नहुने, भएको संवैधानिक तथा कानुनी व्यवस्था पनि कार्यान्वयन नहुने हो भने देशको नागरिक प्रशासनमा सुधार कसरी आउन सक्छ ?

यसको समीक्षा अहँ कतै भएको भेटिँदैन । स्थानीय स्वायत्त शासन ऐनको प्रस्तावनामै सार्वभौम जनतालाई शासन प्रक्रियामा आधिकाधिक सम्मिलित गराउने र प्रजातन्त्रका लाभहरूको उपभोग गर्न सक्ने व्यवस्थाका लागि विकेन्द्रीकरणको आवश्यकता दर्शाइएको छ ।

तर, विकेन्द्रीकरणका लागि जारी भएको ऐन नै आफ्नो दुई दशक अवधिभरि सङ्क्रमणकालीन अवस्थामा रह्यो । हाल नेपालको संविधानको अवस्था दुरुस्तै त्यही छ ।

नेपालमा जति पनि राजनीतिक आन्दोलनहरू भए यसको कारण अविकास भनियो । अविकासको कारण नागरिकले राज्यका सेवाचुस्तदुरुस्त प्राप्त गर्न नसक्नु भनियो ।

राज्य संयन्त्रमा नागरिकको पहुँच बढाउन पुरानो राजनीतिक प्रणाली असफल भएको दाबी स्थापित गर्न नयाँ राजनीतिक प्रणाली विकल्प रोजियो । परिणामस्वरूप पछिल्लो ६ दशकमा पञ्चायती व्यवस्था, संवैधानिक राजतन्त्रात्मक बहुदलीय व्यवस्था र संघीय गणतन्त्रात्मक बहुदलीय व्यवस्था गरी तीनवटा राजनीतिक व्यवस्थाको अभ्यास गरियो ।

हरेक २० वर्षमा एउटा राजनीतिक व्यवस्थाको विकल्प रोजिनु संसारमै अनौंठो अभ्यास हो । यो अनौंठो अभ्यासका लागि राज्यको प्रशासन केन्द्रिकृत गरेर जनता अधिकार र सेवा सुविधाको बञ्चितीकरणमा परेको कारण बनाइयो । पछिल्लो पटकको गणतन्त्रात्मक संघीय बहुदलीय व्यवस्थाको औचित्य पुष्टि गर्न गाउँ–गाउँमा सिंहदरबार स्थापना हुने दाबी प्रचार गरियो ।

गाउँ–गाउँमा सिंहदरबार ल्याउन संविधान र कानुन बाधक भएकोले नयाँ संविधान, कानुन र नीतिका लागि नयाँ राजनीतिक व्यवस्था रोज्नुपर्ने तर्क गरियो । सुशासन बहाली, विकास र समृद्धिका लागि साच्चै संविधान, कानुन र राजनीतिक प्रणाली बाधक भएकै हुन् त ? अहँ तथ्यहरूले त्यसो भन्दैनन् ।

देशको अविकास र राजनीतिक प्रणाली, परिवर्तनका लागि पेस भएका दलिल र तर्कको नेपालमा समीक्षा नहुँदा जनमानस तथ्यको पछि होइन हल्लाको पछि दौडिएको पुष्टि हुन्छ ।

जनतालाई अधिकार दिने सम्बन्धमा निरङ्कुश भनिएको पञ्चायती व्यवस्थामा धेरै हदसम्म उदारवादी पहल गरिएको पाइन्छ । हाल स्थानीय तहलाई विधायिकी अधिकार दिइएको छ ।

यसलाई लोकतन्त्रको नवीन अवधारणासमेत दाबी गरिएको छ । राजा महेन्द्रको पालामा बनेको ‘प्रशासन शक्ति विकेन्द्रीकरण आयोगको प्रतिवेदन, २०२०’ को अध्ययन गर्दा हाल स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा गरिएका व्यवस्थाभन्दा अझ बढी उदारवादी व्यवस्था पञ्चायतकालमा गर्न खोजिएको देखिन्छ । उक्त प्रतिवेदनमा लेखिएको छः ‘सरकारको सबैभन्दा तल्लो एकाई ग्राम पञ्चायतलाई मानिने छ ।

राज्य सञ्चालनमा आवश्यक पर्ने परराष्ट्र र रक्षाबाहेक अरु सबै आवश्यक अङ्गको अधिकार ग्राम पञ्चायतलाई दिइने छ । यसरी विचार गर्दा ग्राम पञ्चायतको ग्राम सभाले ग्राम संसदको काम गर्नेछ र ग्राम पञ्चायतले ग्राम मन्त्रिपरिषदको (ऐं प्रतिवेदन, पृ. ११) ।’

उक्त प्रतिवेदनमा ग्राम पञ्चायत र जिल्ला पञ्चायतलाई शान्ति सुरक्षा, भ्रष्टाचार निवारण, विकास कार्यमा बाधा दिनेउपर कारबाही, तालुकदारी र जमिनदारी प्रथाको अन्त, रजिष्ट्रेशन, आवश्यक वस्तुको वितरण, दैवी प्रकोपबाट पीडित जनतालाई राहत, वन, कृषि, शिक्षा, स्वास्थ्य, पुल र सडक, खाद्य संकट निवारण, जग्गा प्राप्ति सम्बन्धी, सर्जमिन गर्ने, न्याय दिने अधिकार र योजना लगायतका अधिकार सिफारिस गरिएको छ ।

स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले माध्यमिक तहसम्मको व्यवस्थापन गर्ने अधिकार स्थानीय तहलाई दिएको छ, जबकि प्रशासन शक्ति विकेन्द्रीकरण आयोगले २०२० सालमा नै प्राथमिक शिक्षाको व्यवस्थापनका लागि ग्राम पञ्चायत र माध्यमिक तहको शिक्षाको व्यवस्थापकीय अधिकार जिल्ला पञ्चायतलाई दिनुपर्ने सिफारिस गरेको देखिन्छ (ऐं प्रतिवेदन पृ.२१–३०) ।

माथि उल्लिखित कानुनी तथ्यहरू जनतालाई अधिकार दिनको लागि रातारात राजनीतिक व्यवस्थामा परिवर्तन गर्न आवश्यक छैन भन्ने प्रमाण हुन् । हामीकहाँ धेरै पहिलेदेखि नागरिक सेवाका लागि नीतिगत व्यवस्थाको पहल भएको छ । समस्या कार्यान्वयनमा देखिएको छ । समस्या शोध अनुसन्धानमा छ ।

यी तथ्यहरूलाई उजागर गर्नेगरी नेपालमा शोध अनुसन्धान भएको देखिँदैन । समयमै यस विषयको समीक्षागत शोध अनुसन्धान भएको भए हाम्रो राजनीतिक व्यवस्था परिवर्तनको भोक समयमा मेटिन सक्थ्यो र प्रशासनिक सुधारका लागि जाँगर चलिसकेको हुन्थ्यो ।

नयाँ संविधान जारी भइसकेपछि सरकारले सङ्घीय ढाँचामा नागरिक सेवाको व्यवस्थापन गर्ने कार्य सुभारम्भ गर्‍यो। जसको लागि स्थानीय सञ्चालन ऐन, २०७४ बाट कानुनी व्यवस्था गर्न खोजियो । यसै सिलसिलामा सरकारबाट स्थानीय तहमा कर्मचारी खटाउने मापदण्ड, २०७४ जारी भयो ।

तर, राष्ट्रसेवकलाई निजामती सेवाका, स्थानीय तहमा कार्यरत निजामती सेवाका र स्थानीय तहमा कार्यरत कर्मचारी गरेर वर्गीकरण मापदण्डमा विभाजित गरी विभेदकारी नीति अनुशरण गरियो ।

विभेदको शृङखौंला यतिमा रोकिँदैन । नागरिक सेवा तथा प्रशासनलाई थप व्यवस्थित गर्न कर्मचारी समायोजन ऐन, २०७५ जारी भयो । ऐनको दफा २ मा राष्ट्रसेवकलाई फरक–फरक कित्तामा परिभाषित गरेर विभेदको खाडललाई झनै चौडा र गहिरो बनाउने काम भयो ।

२०६२–०६३ मा भएको आन्दोलनको जनसहभागितालाई हेर्ने हो भने यो नेपालको इतिहासमा सबैभन्दा ठुलो जनप्रदर्शन हो । यति ठुलो जनप्रदर्शनबाट भएको राजनीतिक परिवर्तनमा नागरिक प्रशासनजस्तो युगान्तकारी एजेण्डालाई एउटा विभागीय मन्त्रालयको जिम्मा छोडियो ।

मुलुक असफल हुनुको प्रमुख कारणहरूमध्ये नागरिक प्रशासन द्वन्द्व र समास्याग्रस्त हुनु थियो तर यसको न शोध अनुसन्धान भयो, नत समीक्षा । पञ्चायतकालमा नीतिमा प्रष्टता थियो, समस्या कार्यान्वयनमा थियो । पञ्चायतपछि नीति र कार्यान्वयन दुवैमा अस्पष्टता र अन्यौलता देखिन्छ ।

राज्यले बनाएका नीतिगत सवाल र गरिएका प्रयासहरूको गहन् रुपले अध्ययन, शोध तथा अनुसन्धान हुन जरुरी छ । यति महŒवपूर्ण जिम्मेवारीमा सरकार चुकिरहने र प्राज्ञिक तथा बौद्धिक जमातबाट शोध अनुसन्धान नहुने हो भने सुधारको गुञ्जायस कल्पना गर्न सकिँदैन ।

नागरिक प्रशासन/सेवामा भ्रष्टाचारको अनिवार्य उपस्थिति हुन्छ । भ्रष्टाचार तीतो सत्य हो । यसको मात्रामा फरक हुन सक्छ तर भ्रष्टाचारबाट पूर्णतया मुक्त समाज पाउन गाह्रो छ ।

चीनलगायत कतिपय देशहरूमा भ्रष्टाचारविरुद्ध मृत्युदण्डको प्रावधान छ । तर पनि ती देश भ्रष्टाचारबाट पूर्णतया मुक्त छैनन् । सुशासन बहालीमा भ्रष्टाचार प्रमुख चुनौती हो ।

सार्वजनिक ओहदामा बहाल हुनुअघि राजनीतिज्ञ र प्रशासकहरू भ्रष्टाचार नगर्ने र आफू यो विरुद्ध खरोरूपमा उभिने शपथ लिन्छन् । नागरिक सेवा, प्रशासन, सुशासन तथा सार्वजनिक प्रशासनमा भ्रष्टाचार तिरस्कार गर्नुपर्ने तर कहीँ नछुट्ने विषय हो ।

वैदिक दर्शनमा भ्रष्टाचार गर्नु पाप हो । यदि कुनै व्यक्तिले भ्रष्टाचार गर्छ भने उसले गरेको कुकर्मको फल पुस्तौं—पुस्तासम्म भोग्नुपर्ने हुन्छ । मूल्य मान्यताहरु सभ्यता र संस्कृतिका धरोहर हुन् । व्यक्तिको नैतिक आचरण र सदाचारको कसी समाजले बोकेका संस्कृति र मूल्य मान्यता हुन् ।

हाम्रा धार्मिक ग्रन्थहरूमा रामराज्यको कल्पना गरिएको छ । बैकुण्ठ, स्वर्ग र नर्कको चर्चा परिचर्चा छ । नागरिकलाई सद्व्यवहार र चरित्रमा अभ्यस्त गराउन उ नजन्मिँदै असल संस्कार र संस्कृतिमा अभ्यस्त गराउन जरुरी हुन्छ । हामी गाईलाई लात्तीले हिर्काउन सक्दैनौं । भुलचुकमा हाम्रो खुट्टा गाईलाई लाग्दा गौमाता भनेर ढोग्छौं ।

यही धर्तीमा गाईको मासु खाने समुदाय पनि छन् । फरक व्यवहार र आचरणमा समाजले बोकेको मूल्यमान्यताको भूमिका हुन्छ ।

चीनलगायत कतिपय देशहरूमा भ्रष्टाचारीलाई मृत्युदण्ड दिने प्रावधान भए पनि ती देश भ्रष्टाचारबाट पूर्णतया मुक्त छैनन् । केही वर्षयता हाम्रो संस्कृति, मूल्य र मान्यताहरूमाथि पाश्चात्य प्रभाव बढ्दो छ ।

जसको कारण नेपालीहरूको आनीबानी, आचरण र व्यवहारमा नराम्रोसँग क्षति पुगेको छ । भ्रष्टाचार पाप हो, यस्तो कुकर्म गर्ने व्यक्तिको नर्कमा बास हुन्छ र यसको फल २१ पुस्तासम्म सहनु पर्छ भन्ने मान्यता हामीले स्थापित गराउन सक्यौं भने नेपाली समाजलाई भ्रष्टचारबाट पूर्णतया मुक्त गर्नसक्छौं ।

नेपालमा भएका शोध अनुसन्धान र पुस्तक लेखनमा हाम्रो यस्तो अमूल्य धरोहरको विषय छोएको देखिँदैन । नेपाली समाजमा शोध अनुसन्धान र ज्ञानको लागि पर्याप्त सामग्री छैनन् । भएका सामग्री अङ्ग्रेजी भाषामा हुन्छन् । अङ्ग्रेजीमा लेख्नु बढी विद्धता झल्किएको ठान्ने मनोविज्ञान हावी छ ।

अङ्ग्रेजी भाषा–ज्ञानमा पहुँच हुनेहरूको सङ्ख्या अत्यन्तै न्युन छ । यसरी भाषाको अभावले भएका स्रोत सामग्रीहरूको पहुँचबाट नेपालको ठुलो जनसङ्ख्या बाहिर रहने अवस्था छ ।

लोकसेवा आयोगबाट लिइने प्रतिस्पर्धात्मक परीक्षा र शैक्षिक उपाधि प्राप्तिका लागि सीमित पुस्तकहरू बजारमा पाउन सकिन्छ । नेपाली बजारमा जति पनि सन्दर्भ सामग्रीहरू उपलब्ध छन् त्यसमा समस्या समाधानको उपाय समावेश भएको देखिँदैन ।

नेपालको नागरिक प्रशासनमा अपेक्षित सुधार हुन नसक्नु राष्ट्रिय समस्या हो । जनमुखी, जनउत्तरदायी र भ्रष्टाचारमुक्त नागरिक सेवाको अभावमा एक दुईवटा सरकार मात्रै असफल हुने होइन, पूरै राष्ट्र असफल हुने खतरा हुन्छ । भनिन्छ कुनै पनि देशको सरकार त्यो देशको प्रशासनभन्दा असल हुन सक्दैन ।

कुनै पनि सरकार र देश कति असल र खराब छ भनेर छुट्टयाउने मानक त्यो देशको नागरिक सेवा हो ।

नेपालको नागरिक सेवामा सुधारका लागि सरकारी पक्षबाट दर्जनौं आयोग तथा समिति गठन भई दर्जनौं प्रतिवेदनहरू सरकारसमक्ष पेस भएका छन् । तर, प्राय सबै अध्ययन प्रतिवेदनहरूमा समस्या किटान गरिएको पाइँदैन ।

समस्याको किटानबिना समाधानका उपायहरू अवलम्बन् गर्न सकिँदैन । बौद्धिक वर्गले यो विषयमा कलम चलाउने जाँगर देखाएको पाइँदैन । नेपालको प्रशासनमा सामान्यज्ञको नेतृत्व रहेको र त्यो वर्ग नै देशमा प्रशासक, उच्चपदाधिकारी र बौद्धिक वर्गको रूपमा चिनिने हुँदा त्यो वर्गले सत्यतथ्य कुरा बाहिर ल्याउँदा आफ्नो स्वार्थमाथि ब्रजपात हुने खतरा देखेर पनि नेपालको सार्वजनिक प्रशासनले भोगेका समस्या बाहिर आउँदैनन् ।

प्रथम त ‘निजामती सेवा’ शब्दावलीलाई यसको मर्मअनुसार नागरिक सेवा वा जनसेवाको रुपमा परिभाषित भई नागरिक प्रशासन ऐन नियमावलीको रूममा जनमुखी कानुन निर्माण हुन आवश्यक हुन्छ । विश्वले अङ्गीकार गरेको विशेषज्ञता प्रणाली लागु गर्न अब विलम्ब गर्नु हुँदैन । स्थानीय निजामती सेवालाई संघीय निजामती सेवा अधिनस्थ होइन, सम्मानजनक स्वतन्त्र नागरिक सेवाको रुपमा विकास गर्नु पर्दछ ।

-(पवन मधुश्री नेपाली अक्षरको चिन्तनको चौतारीमा नियमित प्रकाशन हुने अग्रलेखका लेखक हुन्)